Некоторые аспекты внесения изменений в Правила землепользования и застройки в г. Москве от руководителя практики землепользования и недвижимости ЮК Легион.
Понятие "Правила землепользования и застройки" было введено Градостроительным кодексом РФ от 2004 года №190-ФЗ (ГрК РФ). Цели их "разработки" были поставлены вполне высокие:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе, путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В рамках этой статьи наибольший интерес вызывает вопрос о реализации на практике двух последних целей, заданных законодателем, в городе Москве. Точнее, выявление степени декларативности этих норм.
В средствах массовой информации на протяжении десятилетия введение и утверждение "Правил..." позиционировалось как "шаг вперед", навстречу новым цифровым технологиям, как долгожданный уход от коррупции и бюрократии в вопросах строительства и инвестиций, как переход на понятную, общедоступную, прозрачную систему взаимодействия профильных государственных органов и частных лиц.
Как известно, "Правила землепользования и застройки" согласно ГрК РФ делятся на три основных раздела и включают в себя порядок их применения и внесения в них изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Предполагалось, что каждый правообладатель земельного участка или объекта капитального строительства сможет в любой момент в режиме онлайн посмотреть, что он мог бы построить на своей земле, в каких масштабах, какое установить разрешенное использование, как наиболее эффективно использовать свои объекты недвижимости. При этом подразумевалось, что потенциальные инвесторы, в свою очередь, смогут также совершенно спокойно изучать любые зоны, районы столицы, планируя, просчитывая финансовые вливания в наиболее перспективные объекты. В случае принятия решения о строительстве или, например, реконструкции правообладателям земельных участков обещалась возможность в сжатый срок, до тридцати дней, в любой момент путем простого обращения в профильные подразделения органов исполнительной власти получить градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) с запрашиваемыми параметрами в рамках ограничений, установленных "Правилами...".
Было, конечно, очевидно, что для реализации поставленных законодателем в ГрК РФ задач на практике, в частности, в Москве, требуется провести колоссальную работу: установить границы территориальных зон, в том числе, но не ограничиваясь, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию и другие; в градостроительном регламенте требовалось прописать виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные минимальные и максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, если таковые необходимо было установить в соответствии с законодательством Российской Федерации, указать расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и многое иное. На такую работу, безусловно, требовалось время, средства и трудовые ресурсы.
Спустя четыре года после принятия Градостроительного кодекса РФ, Московская городская дума приняла, наконец, Закон г. Москвы от 25.06.2008 № 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (ГрК Москвы). Не беремся судить о данном документе в целом, но что касается вопросов, имеющих отношение к установлению и изменению "Правил землепользования и застройки", то московский законодатель не порадовал москвичей какой-либо существенной детализацией положений ГрК РФ, по поводу и без используя бланкетные нормы. Так, градостроительное зонирование территории города Москвы в соответствии с ГрК Москвы "осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации", "содержание правил землепользования и застройки устанавливается Градостроительным кодексом Российской Федерации", "разработка, рассмотрение, утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений осуществляются в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации" и т.д. Тем не менее, важный этап на пути создания "Правил..." в городе Москве был пройден и оставалось лишь дождаться самих "Правил...", точнее, соответствующего Постановления Правительства Москвы.
И вот, 28 марта 2017 года, спустя ещё без малого десять лет упорной работы, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом г. Москвы, на основании постановления Правительства Москвы от 19 мая 2015 г. N 286-ПП "О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве" Правительство Москвы приняло Постановление № 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", приложением к которому явились карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
Думается, что подробно комментировать техническую сторону вопроса не имеет большого смысла, однако невозможно не отметить, что качество цифрового изображения карт градостроительного зонирования оказалось ниже всякой критики. Огромный "вес", нечеткое изображение и неудобство использования - вот, пожалуй, основные черты указанных "карт". Даже постоянно критикуемая специалистами "Публичная кадастровая карта", размещенная на официальном интернет ресурсе Росреестра Российской Федерации, несравнимо удобнее и практичнее.
Но главная проблема, разумеется, оказалась не в техническом аспекте, а в содержании "Правил...". Декларируемые федеральным законодателем цели по обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц, а тем более по созданию условий для привлечения инвестиций так остались "на бумаге". Подавляющее большинство городских земельных участков и объектов капитального строительства получило некий условный статус "Ф", что буквально означает "факт" и подразумевает, что какие-либо строительные работы, реконструкции и прочие "изменения" текущего статуса объектов недвижимости "Правилами..." не разрешаются. Таким образом, вместо возможности в онлайн-режиме оценивать перспективы развития, правообладатели объектов недвижимости получили, возможно, самый труднопреодолимый бюрократический барьер со времен СССР. Отныне, если правообладатель, например, земельного участка со статусом "Ф" желает изменить этот статус и осуществить строительные работы, ему придется вносить изменения в сами "Правила.." в части соответствующего градостроительного регламента, то есть ни много ни мало добиться принятия Правительством Москвы соответствующего Постановления о внесении изменения в "Правила...". Причем нет разницы, собирается ли собственник земельного участка построить небоскреб или желает просто пристроить к своему зданию для удобства капитальное крыльцо с пологим подъёмом для инвалидной коляски - если стоит статус "Ф", значит нужно Постановление Правительства Москвы.
Любопытно, что обещание обеспечить выдачу ГПЗУ в упрощенном порядке руководство г. Москвы выполнило, хотя и своеобразно. Достаточно написать заявку на сайте Мэрии и в течение тридцати дней заявитель действительно получает ГПЗУ. Однако, есть нюанс: если земельный участок со статусом "Ф" (а этот статус, напомним, практически у всех объектов недвижимости столицы), то ГПЗУ выдается с "нулевыми" параметрами. Поначалу такие документы воспринимались специалистами с известной долей юмора как казус и недоразумение, но, к сожалению, довольно скоро выяснилось, что на настоящий день ГПЗУ потеряло статус одного их ключевых документов исходно-разрешительной документации на строительство, а стало простой "выкопировкой" с "Правил...".
Но вернемся к необходимости внесения изменений в Постановление Правительства Москвы 120-ПП. Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность внесения изменений в "Правила...", при наличии серьёзных оснований для этого. Опустим описание внесения таких изменений в результате инициативы государственных органов, в частности, в рамках их межведомственного взаимодействия и обратим внимание на процедуру внесения изменений в "Правила..." для частных лиц. Основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе, поступление "предложений" об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов. Такие предложения направляются в профильную городскую комиссию при Правительстве Москвы физическими или юридическими лицами "в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений". Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменений в "Правила..." или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет указанное заключение в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, который, в свою очередь, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта изменений правил землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
Указанный орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный в области градостроительного проектирования и архитектуры, представляет проект изменений правил землепользования и застройки в городскую (окружную) комиссию, которая принимает решение о представлении этого проекта на публичные слушания или о его доработке.
По результатам публичных слушаний городская (окружная) комиссия направляет в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы протоколы публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний по проекту изменений правил землепользования и застройки. Уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы осуществляет подготовку проекта правового акта Правительства Москвы об утверждении изменений правил землепользования и застройки, неотъемлемой частью которого является проект изменений правил землепользования и застройки, и направляет его в Правительство Москвы с приложением указанных протоколов публичных слушаний, заключения о результатах публичных слушаний, предложений представительных органов муниципальных образований (при наличии).
По результатам рассмотрения проекта изменений правил землепользования и застройки Правительство Москвы принимает решение об утверждении изменений "Правил..." путем принятия соответствующего Постановления, либо о доработке соответствующего проекта.
Как видно из вышеизложенного максимально сжатого описания процедуры внесения изменений в "Правила...", ни о каком "режиме онлайн" не может быть и речи. В лучшем случае такую процедуру можно пройти за шесть-восемь месяцев, хотя более реальным смотрится срок в календарный год.
При этом гарантий на положительное рассмотрение "инициативных предложений", разумеется, нет. Вряд ли федеральный законодатель предполагал, что процедурой внесения изменений в "Правила..." будут пользоваться практически все, кто задумал осуществить строительные работы в Москве. Поэтому критерии "неэффективного использования" объектов недвижимости не детализированы, "ущемление прав и интересов правообладателей" также изложены без описания таковых, иными словами, основания для "инициативных предложений" частных лиц носят общий, абстрактный характер, что дает возможность компетентным профильным органам Москвы толковать их сугубо на своё усмотрение. Отсюда следует очевидный неутешительный вывод: внесение изменений в Правила землепользования и застройки в городе Москве более-менее доступно только крупному капиталу. Вряд ли исполнительная власть столицы действительно захочет проходить указанную процедуру внесения изменений в «Правила…» в ответ на запрос о строительстве капитального крыльца к зданию; а вот ответить положительно на строительство небоскреба представляется более целесообразным.
В завершение нашего небольшого исследования хотелось бы также обратить внимание на отсутствие четко просматривающейся логики в делении города Москвы на территориальные зоны и подзоны. Какие-то зоны включают в себя десятки земельных участков и объектов капитального строительства, а какие-то устанавливаются применительно лишь к одному земельному участку. И это при том, что ГрК РФ такие случаи относит к разряду исключения из правил. На картах градостроительного зонирования, однако, такие случаи не редкость. А ведь этот факт играет ключевую роль при проведении тех же публичных слушаний в случае, если городские власти «не возражают» против внесения изменений в «Правила…». В соответствии с ГрК Москвы участниками публичных слушаний являются жители города Москвы, имеющие место жительства или место работы на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, и представители их объединений, правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, а также депутаты представительных органов муниципальных образований, на территории которых проводятся публичные слушания и депутаты Московской городской Думы. При этом каждый участник публичных слушаний имеет право вносить от своего имени предложения и замечания к обсуждаемому проекту в установленном порядке. В итоге все предложения и замечания участников публичных слушаний к обсуждаемому проекту подлежат внесению в протокол публичных слушаний в установленном порядке. Разумеется, если твоя «территориальная зона» состоит из одного правообладателя, то публичные слушания превращаются в простую формальность. Если же на слушаниях будут участвовать сотни жителей и правообладателей, то легко представить, какие малые шансы у такого проекта на положительное решение. И дело даже не только в количестве участников слушаний, а зачастую, опять же, в отсутствии логики в самом определении той или иной территории. Встречаются на картах «Правил…» зоны с диаметром около километра. Возникает вопрос: каким образом строительство того же капитального крыльца к зданию затрагивает интересы правообладателя, находящегося на таком расстоянии от заявителя «инициативного предложения»?..
Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что Правила землепользования и застройки вызывают значительно больше вопросов, чем дают ответов. Это, а также громоздкая процедура внесения в «Правила…» изменений, позволяет надеяться, что найдутся инициативные правообладатели, которые инициируют глобальную, сущностную корректировку «Правил…», возможно, в судебном порядке, с целью настоящей реализации и достижения справедливых целей, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
